第六届同心论坛获奖论文集二等奖（鄂州市委会）

 时间： 2018-11-12  浏览次数：9067

 

湖北省河湖长制实施过程中的问题与对策建议

 

摘要：河湖长制度是中央为了加强对河流湖泊的管理与治理，而实施的一项重大决策，目前已经实施了近两年时间。本文重点对湖北省河湖长制度实施的政策背景进行了概述，对河（湖）长实施过程中存在的突出问题及原因进行简要分析，并在此基础上提出了若干对策建议。

关键词：河湖长；政策；问题；建议

 

中央印发《全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）实施两年后，今年又印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。我国从省到村五级基本上建立了河湖长体系，合力治水的氛围正在形成。但是河湖长制度在实施过程中也出现了一些不容忽视的问题，严重制约了河湖长制度的实施和对水资源的保护利用。

1.湖北省河湖长制实施的政策背景

河湖长制度是指为了对本辖区内的湖泊、河流、水库等水资源进行污染防治，从而由各级政府的党政负责人担任本辖区内河流湖泊的河湖长的一种制度。设立河湖长最初起源于江苏无锡市，2007年，江苏省无锡市太湖爆发大规模蓝藻，造成淡水供应危机，为了应对危机，无锡市将全市64条河流命名了河长，并将水污染预防和检测纳入对干部的考核之中，取得了较好的实施效果。

2016年底，党中央、国务院在全国全面推行河长制总部署后，湖北省委、省政府积极响应、迅速行动，把建立河湖长制作为政治工程、民生工程、发展工程，摆在十分重要的位置。到2017年，湖北省在全国率先推出了省级层面的《全面推行河湖长制度的实施意见》，其中省委书记任第一总河湖长，省长任总河湖长，省委副书记任副总河湖长。省级河湖增加到18个，省级河湖长共18名，实现了省委、省政府领导全覆盖。全省共有省、市、县、乡、村五级河湖长3万多人，覆盖了列入省级保护名录的755个湖泊和流域面积达到50km2以上的1232条河流。同时，湖北省河湖长制度还明确了9项河湖保护管理任务，具体为：确定湖北省境内的河湖保护名录，落实区域内水资源的管理制度，加强水污染防治工作、推进水生态保护和修复、统筹河湖保护管理规划、强化水域环境治理、对河湖水系生态空间进行划定等。

2.存在的问题及原因

2.1 不同程度出现了“推着走”现象

由于保护和治理河流水系的任务比较难，一些地方对建立河湖长制的主动性并不高，具体工作表现在：编制的河流水系保护方案内容不详细、不全面，出台的政策难以落实；河流水系保护资金只落实在文件中，走形式、喊口号；有的地方虽然明确了县乡长担任河湖长，但是往往容易把职责交给下级。主要原因在于三个方面，一是县级和乡镇基层对河湖长制的重要性认识不足，不如发展经济重要。二是资金投入压力大。近些年来受经济下行压力影响，乡镇一级财政非常困难，湖北省全省共有1033个乡镇，据初步统计，除了上级财政补助外，2017年湖北省乡镇一级投入河湖管理保护的资金仅有6.32亿元，能投入的资金力度非常有限。三是不看好河湖长制。认为河湖长制考核要求太严，难以在基层落实。

2.2 水利部门唱独角戏

     推行河湖长制过程中，水利部门唱独角戏的现象非常突出。主要体现在：一湖一策和一河一策的内容广泛偏重于水利部门的职责，河流保护制度没有形成合力；长期以来，水污染防治机构职能交叉，条块分割，例如水利部、环保部都下设有跨流域、跨区域的垂管执法机构，在个别地区，两个部门在河湖治理中形成了“环保不下水，水利不上岸”的惯性思维，面对一些跨界水污染问题，流域管理机构协调地方政府的能力十分有限。主要原因在于两个方面，一是不少人认为河流水系保护就是水利部门的职责，而实际上河流水系的开发与保护还涉及到国土、环保、城建、渔业、林业、航运等部门的责任。二是河湖长制度履行不畅。一些市县，多将河湖长办公室放置在水利部门，河湖长办公室无法协调其他部门职能，很多工作都无法顺利推行。

2.3 模式一刀切

     一些基层部门，对本区域内的河流湖泊保护管理的问题研究不够充分，掌握的情况也不全面，解决问题的措施不实不细。具体表现在，对本区域内河流湖泊保护不做具体的分析，实行一刀切，一律从上，制定的目标超出了本区域的实际，对畜禽养殖清理和河流污染治理等，划定一个共同的治理要求和标准，真正实施起来难度非常大。这种现象从省、市、县、乡、村等五级广泛存在，主要原因在于，一是基础工作不细不实，简单依靠行政命令去推行。二是工作中的长官意志强，上级检查时一声令下，不做群众工作，搞清场式清理，引发政府和群众之间的矛盾。如在2017年国家进行环保督查时，要求河流湖泊内周边禁止养殖畜禽。但一些基层曲解上级规定的环保督查要求，对本辖区内的畜禽养殖场一律进行清理，导致养殖户损失严重，短时间内畜禽产品价格也持续上扬。

2.4 社会参与度不高

对河流湖泊实施管理保护，离不开全社会的广泛参与。目前湖北省共有五级3万余名河湖长，部分基层还根据工作实际，灵活设置了类型多样的“民间河湖长”、“河湖警长”、“社会监督员”等，积极鼓励社会人士广泛参与河流湖泊的水系管理和保护。但是总体来说，河湖长制度依旧存在社会各界参与度不高的问题。主要原因在于，一是认识有误区。不少普通群众认为保护河流湖泊是各级政府的事情，与群众无关。二是宣传不到位。目前河湖长制在政府部门横向普及的多一些，但是没有广泛发动群众来参与河流水系保护治理，导致老百姓对河湖长制度知晓率低。

3 对策建议

3.1 加强培训和宣传

河湖长制是中央实施的一项创新性工作，要想在湖北省全面落地生根，取得实效，必须高度重视培训和宣传。具体来说，一是加强政策法规宣传力度。湖北省各级党委政府，特别是县乡两级，要充分利用网络、电视、广播等多种载体，利用群众喜闻乐见的形式，广泛宣传实施河湖长制的意义、内容等。二是加强培训。除了培训各级政府主要负责人和分管负责人之外，还要注重对村级河湖长的培训。村一级是实施河湖长制的神经最末梢，要重点满足他们的培训需求，认真筛选培训学员，提高授课针对性，既加强宏观指导，又设计业务解读。既邀请专家传授专业理论，又优选来自学员身边先进市县分享经验与体会。三是加大典型案例的曝光力度。除了积极宣传正面典型外，还要重点宣传负面典型。针对全省水域环境管理保护中出现的负面典型，比如污染河流、懒于治理等行为，除了给予行政和法律惩处外，还要在新闻媒体上进行曝光，形成威慑作用。如武汉市违规填湖占湖、洪湖国家级自然保护区违法违规养殖、黄石市网湖湿地省级自然保护区水质恶化等问题，都需要及时通报整改。

3.2 加强河湖长制专项立法

     完善的规律法规，能保障河湖长制在实施过程中的可持续和稳定性，有效解决当前河湖长制司法缺失、立法滞后的问题。一是出台地方法律法规。目前全国一些省份已经出台了省级层面的河长制法规，湖北省省级层面应该尽快出台《湖北省河湖长制工作条例》，规范湖北省境内河湖长设置的原则以及需要履行的职责，部门执法的联动机制以及考核问责机制等。比如可以规定基层的河湖长主要职责为对水域开展日常巡查并及时报告发现问题，县级以上河湖长主要注重督查和协调等；明确建立河湖长公开、约谈、公众投诉举报登记等一系列制度，鼓励公众参与等。还要责成湖北省各地市州尽快出台地方相关法规，为河湖长制全面实施提供完善的法律保障。二是出台任务分解方案。河湖长制实施不是一个部门的事情，需要多个部门协力合作。湖北省各级政府应该尽快出台落实河湖长制任务分解方案，将任务详细分解到各个业务对口部门。比如农业部门可以借实施水肥一体化的机遇，减少农药化肥使用量，从而减少农业面源对水系的污染；建设部门积极实施美丽乡村建设和污水处理工程等，减少农村污水对水系的污染等。

3.3加强技术指导支持

我国大多数地区都是从2017年开始实行河湖长制度，但是由于各级情况不一，对实施过程中的技术掌握程度不深。因此在实际工作中，要从以下几个方面加强技术指导工作。一是在摸清河湖基本情况方面加强技术指导。湖北省被称为万湖之省，河流湖泊众多。摸清河流湖泊的概况，是实施河湖长制的基础性工作。应该积极指导县乡村三级，做好河流湖泊资料搜集和现状调查，比如河流湖泊的长度、宽度、流速、水位、水质等，并建立从省到乡五级网络体系，将这些信息建成完备的信息库。二是在水环境检测和预警体系方面加强技术指导。指导基层开展水体水质同步检测，设立自动监测站，特别是在重要河流湖泊和敏感水域开展水生态环境监测。三是在河流湖泊综合治理方面加强技术指导。每一个河流湖泊污染的原因都各不相同，应该积极联系有资质的环境技术咨询公司，联合相关专家，指导基层做好河流湖泊综合治理工作，做到一河一策、一湖一策有具体的审查方案。如对污染严重的河流湖泊进行分段指导，对县乡河道开展清淤以及配套水利设施建设，对村一级的河道指导开展生态治理修复和清淤等工作。

3.4 细化监督考核机制

应该积极发挥奖惩机制这个指挥棒的作用。一是实行定期通报制度。对辖区内河流湖泊整治工作按时间段进行通报；对进度慢的地方进行通报批评；对措施有力、工作扎实且成效明显的地方给予通报表彰鼓励等，并作为资金安排的重要依据。二是纳入年度考核项目清单。通过随机抽查、典型调查、现场核查以及群众满意度电话测评等形式，将全面推进河湖长制度、水环境质量达标率以及河湖长制度提档升级纳入对各地市、州以及县、乡的年度考核项目清单。三是创新考核机制。将河湖长制度纳入湖北省领导干部自然资源资产离任审计内容，在领导干部离任时，看是否完全落实了河湖长制度，河流水域是否得到了保护，存在的问题是否做到了彻查彻改。

3.5 广泛动员全社会参与河湖治理与保护

河湖长制是对我国河湖管理制度的一项重大创新，但是实施过程中需要全社会的广泛参与，具体来说，公众在河湖长制工作中的治理、管护、监督等环节均可以积极参与。一是参与治理。比如在河流水系治理中，可以引入社会资本共同参与治理，设置PPP项目库，治理好的水域可以让社会资本建设成公园或者发展旅游产业，收取的租金还可以继续投入到水体保护之中。二是参与管护。在每一条河、每一个湖，除了明确一名行政河湖长外，还可以积极探索民间河湖长制，聘请社会人士担任民间河湖长，达到全域管护。还可以设置保洁员和观察员、护河志愿者、护河队等，如成立“民间骑行河长联盟”，广泛传播“公益治水”理念。既可以巩固河湖治理成效，又可以增加民众生态文明意识。三是参与监督。聘请各级政协委员或人大代表作为监督员，对河湖长制实施情况进行监督。在村一级，可聘请“五老”实施监督，在条件适宜的地区还可以将河湖长制落实到企业中。同时，在建成“湖北河湖长”微信公众号的基础上，督促各地市州、县区建立河湖长微信公众号，通过该平台向公众发布涉及河湖的各类信息及工作进展，并开通随手拍、市长热线、环保热线接收公众举报，按照要求进行整改落实。

(供稿人:农工党鄂州市委会机关  主任科员 向丹丹)