第六届同心论坛获奖论文集一等奖（襄阳市委会）

 时间： 2018-11-12  浏览次数：9073

加强“多规合一”  促进鄂北生态防护林

（襄阳片区）建设

农工党襄阳市委会

李少平 刘杰 马璇 纪鹏程 章城玮

自2016年8月被确定为全国“多规合一”试点城市以来，我市在建立全市空间体系和空间管控制度，着力解决规划交叉、技术标准不统一、信息无法共享问题，构建全域统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系等方面进行了大胆探索，取得了初步成绩。“多规合一”涉及城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，难度大、任务艰巨。

目前，我市正在强力推进鄂北生态防护林（襄阳片区）（以下简称鄂北生态防护林）建设工作，同样面临着与土地规划、水利规划等方面的矛盾和冲突，需要用“多规合一”的理念来进行顶层设计。我们从鄂北生态防护林规划中存在的问题入手，对加强“多规合一”，促进鄂北生态防护林建设提出建议。

一、鄂北生态防护林规划建设情况

襄北地区是我市有名的风口子、旱包子、沙窝子，森林覆盖率低，生态环境脆弱，自然灾害较多。从1984年至2006年，市委、市政府先后开展了两期鄂北防护林工程建设。但由于林粮（菜）争地、道路改扩建、后期管理不到位等种种原因，建设成果没有巩固下来。截止目前，全市1600公里防风林带仅保存86公里，121万亩农田林网基本不复存在。

为适应新时代生态文明建设快速发展的需要，补齐补强生态短板，筑牢鄂北生态屏障，2018年4月，市委、市政府将推进鄂北生态防护林建设纳入高质量发展十大重点工程之中。目前正由市林业局牵头，加紧编制《鄂北生态防护林工程（襄阳片区）总体规划》，并组织工程核心区老河口市、襄州区、枣阳市高标准建设86公里鄂北生态防护林示范区，取得了初步成效，在此基础上，起草了《关于建设鄂北生态防护林（襄阳片区）工程的实施方案》。计划从2019年至2023年，分三期实施。通过5年努力，高标准营造鄂北生态防护林27.57万亩，其中“八横十二纵”主副防风景观林带1542公里，面积10.74万亩；道路防护林及水土保护林6632公里，面积4.04万亩；农田林网网格2471个，面积1.1万亩；水源涵养成林1.8万亩、宜林荒山绿化6.78万亩、村庄环卫林绿化3.11万亩。以老河口市、枣阳市、襄州区为项目核心区，核心区森林覆盖率将由现在的13.71%提高到15.83%。最终建成体系完备、布局科学、结构合理、功能健全、管护高效的生态防护林工程。打造优美生态环境，提高森林覆盖率和优质生态产品供给能力，为长江经济带重要绿色增长极提供强有力的生态支撑。

二、鄂北生态防护林规划中存在的问题

虽然在鄂北生态防护林规划建设中充分考虑了“多规合一”的要求，但目前仍存在一些突出的问题和矛盾亟待解决。

（一）项目规划与土地规划矛盾突出

受国家农田保护政策的限制，鄂北生态防护林建设用地矛盾突出。2004年和2014年，中办、国办两次发文严禁占用基本农田植树。2017年6月，我市的永久基本农田划定成果已经国土资源部和农业部审核验收，根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》：永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。目前，鄂北生态防护林规划用地27.57万亩，其中占用基本农田8.8万亩（包括鄂北水资源配置工程临时占用的基本农田），占总体规划面积的31.92%，需要按照“多规合一”的要求进行调整解决。

（二）项目规划建设与水利规划的矛盾突出

根据《湖北省河道管理实施办法》及《湖北省水库管理办法》，河道港渠以及库塘都划定有水利蓝线，水利蓝线以内是不允许建防护林的。具体为：设有堤防的河道，水利蓝线划定标准为自堤防背水坡坡脚线外延不小于30米；无堤防的河道港渠，水利蓝线划定标准按自河道上口线外延确定，一级为50米、二级为30米、三级为20米；水库、塘类水利蓝线划定标准按现状水库（塘）岸线上口线确定，一级为20米、二级为10米。而目前我市正在组织编制的《鄂北生态防护林工程总体规划》，其思路是在水系两岸建造护岸林，其中主林带涉及鄂北水资源配置工程的明渠部分、引丹工程及滚河，副林带涉及白河、唐河等7条河流，纵深林涉及小河流、渠道及库塘，水系两岸护岸林建造范围为“中小型水库、湖泊第一层山脊以内或500米以内，河流、湖泊、沟渠等水体周边20米以内”。水体周边20米范围内建设防护林，与水利蓝线发生冲突。

同时，鄂北水资源配置工程总长269.67公里，其中在襄阳境内148.15公里，经过老河口市、襄州区、枣阳市和襄北监狱农场。该工程计划在明渠、暗涵、倒虹吸的部分线路旁留一条4米宽的永久检修道路，总长84.9公里，检修道路两旁各种植一排小冠低矮的绿化树种。工程完工后沿线其余临时用地将全部返还农民，无法用于防护林建设。

（三）各类规划的“时间差异”影响规划的衔接

各类规划期限不一致，建设时序存在矛盾。鄂北生态防护林工程总体规划期限为2019年至2023年，而土地利用规划期限为2015年至2020年，水利规划期限为2015年至2030年。各类规划期限不一致，影响鄂北生态防护林工程的实施。如：鄂北生态防护林工程需依托滚河、小清河开展防护林建设，计划在2023年完成，而涉及滚河、小清河的《襄阳市城市防洪规划》、《襄阳市九水润城规划》，规划期限为2015年至2030年，目前滚河、小清河的治理工程滞后，仅小清河完成了清河四桥至入汉江段10.5km的防洪治理工程，滚河东外环至唐白河段水生态环境治理工程虽已获市发改委批复，但受资金限制尚无具体建设时间表。若水利工程滞后于生态防护林工程，整个工程会陷入建了拆、拆了再建的怪圈，导致防护林被毁和经费上的浪费。

（四）信息共享和管理平台建设滞后，难以实施“一张图”规划

由于信息平台建设刚启动，“多规合一”中很多基础性工作还没到位。一是规划技术标准亟待统一。鄂北生态防护林建设总体规划涉及发改、规划、国土、水利、环保等多部门，基础地理数据、土地管理数据、林业管理数据等相关数据统计口径不一，分类标准、数据格式、空间坐标参照体系等方面差异甚大，协调困难。二是信息平台未建立。信息无法共享，成为“多规合一”的一大难点。《鄂北生态防护林（襄阳片区）建设总体规划》还不能达到“一张图”设计的目标，导致规划之间衔接不够，也无法通过信息平台实现比对，林业部门与国土、水利、农委等部门规划的差异图斑难以精准确定，差异图斑消除难。

三、加强“多规合一”促进鄂北生态防护林建设的建议

鄂北生态防护林建设工程作为“绿色襄阳”建设的重要内容，其规划建设过程中存在的系列问题，从一个侧面反映了“多规合一”的重要性、复杂性。为了加强“多规合一”，促进鄂北生态防护林建设，我们建议：

（一）强化顶层设计，明确防护林的生态定位

习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是生态文明思想，为鄂北生态防护林建设指明了方向。受地形地貌影响，襄北地区生态环境脆弱，其中森林覆盖率襄州区仅4.9%、老河口市12.3%、枣阳市22.3%，与全市平均水平42.55%差距较大。结合防护林30多年建设实践，为落实十九大精神和市委、市政府“筑牢绿色生态屏障”的决策部署，鄂北生态防护林工程的生态定位应该是“提高森林覆盖率，防风固沙，美化环境，提供优质生态产品，满足人民日益增长的优美生态环境的需要”，实质是一个防护景观工程。这个定位，符合新时代生态文明建设的需求，有利于与农业工程、水利工程、旅游工程协调推进，有利于乡村振兴战略实施。

（二）提升战略定位，争取纳入国家重点生态工程笼子

成立我市高规格的领导小组，争取更多政策支持，强力推进鄂北生态防护林工程建设。建议着眼于生态保护、绿色发展长远战略，充分利用实施国家林业局《长江流域防护林体系建设三期工程规划（2011-2020年）》的契机，争取将鄂北生态防护林工程建设纳入长江防护林工程，进入国家重点生态工程笼子，争取更多的土地利用等政策支持，为2020年后调整基本农田规划提供必要条件，合理解决专项规划与土地规划、水利规划等之间的矛盾，使“合一”最大化。这也是鄂北防护林二、三期工程建设成败的关键，若不能纳入国家重点生态工程项目，后期的基本农田很难调整到位。

（三）适度控制建设规模，分步实施

要统筹考虑粮食安全国家战略和规划的可行性。不能一味贪大求全，只考虑生态防护林建设的重要性而忽视粮食安全、水利基础设施建设重要性等问题。一是适度调整规模。在最初规划基础上，适度压缩建设规模（目前已由最初规划的44.5万亩压缩至27.57万亩，投资由35亿压缩至24.5亿）。二是延长建设年限、分步实施。生态文明建设须有“生态用地”作基础保障，要正确处理好生态防护林建设与耕地红线与水利蓝线的关系，既不违背法律法规，又能凸显生态文明建设。可将原来5年建设周期延长至8-10年，一方面给争取土地利用调整缓冲的时间，另一方面更好地与其他规划时限相衔接。建议在试点的基础上，优先实施宜林荒山荒地、村庄绿化、“八横十二纵”非基本农田区域建设。然后通过争取政策，以农田调整为契机，争取更多防护林建设用地，用于二、三期建设。这样，可避开基本农田不能占用的矛盾，待2020年后基本农田规划调整到位后再实施剩余的调规区域建设（包括1.62万亩基本农田，2.6万亩纵深林带）。三是注重与相关工程的对接。充分考虑依托水系、路网、农田村落等地理空间要素，在小清河、滚河、唐白河治理工程建设时间滞后的情况下，鄂北生态防护林规划要充分考虑到水利工程的预留用地。在规划建设时间上尽量保持一致，做到“三同时”，即“同时设计、同时施工、同时投入运行”。在确实无法实现 “三同时”的情况下，也要做到规划预留，避免不同步、不融合，建了毁、毁了建现象发生。

（四）加快信息平台建设， 以“多规合一”促进鄂北生态防护林建设

以用促合，尽快建立全市统一的信息共享和管理平台，啃下数据不能互联互通这块硬骨头，形成中心城区规划“一张图”，是“多规合一”的基础和最有效的技术手段。要应尽快搭建信息化、智能化平台系统，形成一套标准规范、一套软件系统、一个数据中心，保证各部门的空间信息共享、规划业务协同管理，提升规划工作效能。

在目前鄂北生态防护林工程总体规划编制过程中，林业部门要加强与规划、国土、水利、环保、旅游、交通、农业部门的沟通衔接，重点加强鄂北生态防护林建设规划与土地利用总体规划、水利规划的衔接，厘清土地利用总体规划林地布局和耕地、永久基本农田边界、水利蓝线，精确查找规划间的差异图斑，并最大限度消除。

 

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