吕忠梅：关于制定《长江法》 建立长江经济带管理新体制的建议

来源：本站  时间：2016/7/21 12:06:06  浏览次数：8137

       据全国政协社会和法制委员会驻会副主任,农工党中央常委、湖北省主委吕忠梅反映，随着长江经济带建设国家战略的实施，流域开发、利用和保护之间的多元利益冲突更为激烈，“共抓大保护，不搞大开发”面临巨大压力。长江经济带建设需要统筹考虑开发、利用和保护等流域事务，现行长江流域管理体制对流域事权进行了不同深度、不同层次的界定，但存在严重的缺位、越位、错位，流域管理手段缺乏，流域协商协调机制尚未建立，条块分割、多龙治水的流域管理体制已成为制约长江经济带健康发展的突出问题。

       一是规划编制无法协调。长江委在专业或专项规划编制方面，与环保部存在职能重叠；在流域生态保护及建设规划、流域主体功能区划编制，以及各类区域划定方面，与环保部、沿岸各级政府之间存在职能交叉。实际情况是，流域规划与区域规划、土地利用规划等专项规划以及经济和社会发展等规划之间存在明显冲突。

       二是流域水资源利用与水污染防治割裂与矛盾。长江委在流域水资源保护与水污染防治方面，与环保、交通等部门之间，存在职能重叠与交叉。如在对同一水体的用途与保护上，长江委依据《水法》划定的“水功能区”与环保部门依据《水污染防治法》划定的“水环境功能区”存在重合与冲突。

       三是水工程管理与水量调度困难。“上蓄、中调、下引”等水量调度问题，为长江流域特有。长江委在流域内水利水工程项目、基础设施项目投资计划、审查审核，水利工程的建设与运行管理，农村水利、水能资源的开发利用等方面，与国家发改委、国家能源局、电力企业、农业部门之间存在职能重叠与交叉。在水电项目建设方面，大型工程由国家发改委审批，一般项目由省市水利厅、经贸委、发改委审批。

       四是长江水道、航道交叉管理。长江航道与水道没有明显的界限，但分属交通和水利主管，长江委在水道管理上与交通部门之间存在职能的重叠与交叉。《水法》规定，航道整治涉及水道的，交通部门要通知水利部门；水道整治涉及到航道的，水利部门要通知交通部门。

       五是长江流域管理重大事项存在空白。长江流域航道与河道的开发、整治、管理，港口规划、布局、建设、管理，水能资源开发、利用、管理，航运发展与渔业发展的统筹与协调，以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调，没有相应的部门承担；流域管理信息的统一监测与发布，长江沿岸入河排污指标分配、排污总量控制缺少统一管理部门；洲滩利用与管护、流域岸线管理尚无明确的管理部门。

       为此建议，以研究制定《长江法》为抓手，推动建立统一高效、科学合理的长江流域管理体制，为将“绿色发展”的目标变成长江经济带建设的现实提供 “落地”的切实方案和具体抓手。提出以下立法要点，供参考。

       一是通过流域立法推动长江流域统一管理体制的建立。我国现有的分散立法模式，对长江流域的开发、利用、保护等缺乏统筹考虑。如《水法》《水污染防治法》《土地管理法》等多部法律，均有水资源保护的相关内容，但都限于保护某一项功能而忽视其他功能，缺乏对流域多元功能的统筹协调，法律法规冲突多、衔接少。各部门只分工不协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。因此，通过制定《长江法》，可针对流域管理的综合性和特殊性，统筹考虑法律法规衔接与行政体制改革等重要问题，推动统一的流域综合管理体制的创建，从根本上解决长江流域综合管理中的诸多问题。

       二是妥善解决长江流域的特殊问题。长江流域的一些特殊问题，现有法律法规尚未涵盖、没有规范。需要通过制定《长江法》，在建立适合长江流域的管理体制的同时，建立流域防洪减灾风险化解、水资源节约和配置与调度、水能资源有序开发利用、河湖空间管制等制度，从全流域的角度明确流域管理机构和相关方的定位和职能，以立法的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证管理体制的稳定性和连续性。

       三是科学与明确界定流域管理机构的定位和职能。从世界范围看，建立流域管理体制是妥善处理水资源开发利用与保护关系的成功经验，我国应予以借鉴。建立新的流域管理体制，需要通过立法重新定义水利管理、水资源管理，明确流域综合管理的内涵；确定流域管理机构与流域内各行政区域之间的合理分工原则。

       四是“多规合一”实现流域综合决策。长江流域亟需建立一个整合规划权的工作平台和机制，在一套概念、时限、标准、方法等体系下，实现流域综合决策，使规划真正成为长江经济带建设和长江流域综合管理的依据和龙头。只有通过立法，才能保障“多规合一”、实现综合决策，也可以为现有管理体制提供转型契机，理顺长江流域的管理体制，促进长江经济带绿色发展。(该成果被全国政协和农工中央采用）