创新土地管理体制机制 推进我省小城镇发展

来源：本站  时间：2015/7/2 8:44:50  浏览次数：8357

曾宪初

 

       土地在小城镇发展中占据着非常重要的地位，不论是城镇基础设施建设，还是产业、人口等要素的集聚，都离不开土地这个基本载体。国家新型城镇化规划(2014—2020年) 明确提出了“创新土地管理制度，建立城镇用地规模结构调控机制，合理满足城镇化用地需求”的宏观性、战略性要求。目前，湖北省处于新型城镇化快速发展阶段，在严格的耕地保护制度约束下，保障小城镇新增建设用地需求和确保存量建设用地的节约集约利用是是一个两难的问题。解决问题的思路是创新土地管理体制机制。

       一、小城镇建设的土地使用存在两难的问题

      小城镇是集体所有制土地和国有土地交汇的地方，由于行政管理方面的原因和建设用地指标的限制，一方面小城镇建设用地紧张，成为了阻碍小城镇发展的主要瓶颈；另一方面小城镇建设用地闲置或低效利用状况突出。

     1、我省新增建设用地需求缺口大，小城镇建设用地紧张。据湖北省国土资源厅的预测数据，2013～2020 年是湖北省工业化、城镇化加快发展时期，建设用地需求量处于高峰区间，年均用地需求是 2004 年前的 4 倍。国务院批准湖北省2010～2020 年的新增建设用地规模为 22. 45 万公顷，但从实际用地量情况看，2012 年达到 4 万公顷以上，2013 年上半年达到1. 74 万公顷，2013～2020 年国家下达计划指标年均剩下仅为 1. 56 万公顷，如果按照 2012 年和 2013 年上半年的用地规模来计算，湖北省每年的用地缺口在 2. 5 万公顷左右，用地指标只能满足39% 的建设用地需求，建设用地缺口较大。小城镇建设用地紧缺及由此引发公共服务、基础设施建设滞后等问题凸显。

      在城镇化进程中，小城镇用地吃紧，是由我国目前用地分配管理体制所决定的。我国城镇用地主要有两条“供地线”：一是国家年度下达新增建设用地指标；二是城乡建设用地增减挂钩指标等等。国家建设用地指标是按照省来分配的，新增建设用地指标在大城市、中小城市、小城镇三级城镇体系中供应严重不均衡。前些年指标分配基本是偏向发达的珠三角、长三角地区，中西部地区则是将全省指标都捆绑到省会城市(大城市)使用，中小城市和县级市的用地指标则十分有限，一般只能满足修路和学校建设需求，能够分配到小城镇的用地指标更是吃紧。再看城乡建设用地增减挂钩等指标。由于这一指标由地市一级统一调剂，大部分指标被调走，留在小城镇的比例偏低。由于经济社会发展迅速，各级政府都有“抢地”冲动，地市一级政府对本区内建设用地增减挂钩指标分配有决定权，这些指标大部分以保证重点工程和工业园区建设为导向，无暇顾及提升小城镇空间人口承载能力。

       2、存量建设用地效率不高，旧镇改造难度大。小城镇用地指标紧张的同时，建设用地闲置、荒芜的状况并存，集约利用的难度较大。一是城镇用地布局分散，企业用地效率低下。由于历史原因，小城镇居住点、商业点、企业、自然村庄用地布局不科学，功能分区不明显。居民点分散、建筑布局零散、容积率低、镇内零星空地较多。乡镇企业厂房建筑大多为低层，占地面积大，尤其是乡镇企业关闭、破产之后，受产业和资金约束，兼并、重组实力不强，导致用地效率低下。二是旧镇改造实际工作难度大、成本高。旧镇区环境脏乱、配套设施不全，其改造一方面需要政府投入较多资金，另一方面由于涉及到居民户、商业网点众多经济主体的财产分配处置问题，潜在的财产分配问题会暴露出来，这无形中又给基层政府增加了不少的工作量。由于对旧镇区的改造成本往往高于开发新镇区，有限资金的使用难以兼顾旧镇新区，地方政府有时采取回避态度，将资金用于新镇区开发，追求增量土地，造成新旧镇区“一镇两景”反差强烈，未经改造的旧城区土地资源配置效率和利用效率低下，但改造困难。

      二、创新体制机制、保障小城镇用地需求的几点建议

      1、新增供地指标优先保障重点小城镇发展和重点项目建设。各地在编制年度土地利用计划时，按照“好而优又快则先”的原则，用地计划指标向小城镇倾斜，重点向镇区3万人以上规模的建制镇倾斜。对省政府确定的重点中心镇，其建设用地计划指标由省国土部门优先安排，每年宜安排100～300亩用地指标。其他小城镇的建设用地计划指标，由市、县统一掌握，根据小城镇建设用地需求情况调剂使用，不要搞平均分配，不是每个小城镇都会长成“巨人”。

      2、稳步推进土地管理三项创新试点工作，拓展小城镇用地空间。一是推进建设用地增减挂钩。将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现城乡建设用地总量不增加，耕地面积不减少。二是推进低丘缓坡荒滩等土地综合开发利用。科学开发和充分利用具有一定规模、具备成片开发利用条件的，地形高差相对适中的山坡地和可利用的荒滩区域。按照“三少一无”，即耕地少、林地少、拆迁少，无基本农田的原则统一规划，科学选址。三是推进工矿废弃地复垦利用。将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，在治理改善矿山环境基础上，与新增建设用地相挂钩。

      3、创新城镇土地集约利用机制，激励旧镇改造、盘活存量土地。鼓励建设项目利用存量土地，鼓励新增工业用地高强度开发利用以及对原工业用地追加投资、转型改造、提高容积率。一是对于由于企业破产、关闭、搬迁等形式而出现的闲置土地，采取招商引资方式盘活闲置存量建设用地，提高土地利用率。对于原为划拨土地，盘活后用作商业、房地产经营性用地的存量土地，采取招标拍卖挂牌出让的方式进行盘活。二是鼓励旧镇区改造和闲置土地整治，盘活存量建设用地。启动旧镇区改造工程，在闲置地和旧宅基地上兴建高层住宅小区和经营性商铺，通过改造后新增农贸市场等经营项目为居民提供更多的就业机会，通过补偿商业门面来减少拆迁导致的矛盾纠纷。

      4、创新农村土地节约利用机制，探索土地置换和宅基地换房。探索建立农民宅基地有偿退出机制，推进承包地、住宅地有序流转，增强农民在城镇的居住能力。一是探索土地置换。用市场的途径和经济手段，通过协商方式，用小城镇建设规划外的农民承包地换取规划区内农民的承包地，增加小城镇建设用地来源。因实施小城镇建设规划，集体土地承包者之间、不同集体经济组织之间均可交换不同区位、不同等级、不同类型的地块，并依法签订互换合同。二是探索宅基地换房。尊重农民意愿，按照市场交易规则，鼓励农民以宅基地换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。

  （本文为湖北省政协十一届三次会议收录的大会发言材料）